阿联酋COP28首周观察 | 全球盘点折射多方主张

导语

在经历谈判首日损失与损害基金的“惊喜”后，《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会（COP28）完成了第一周的技术磋商，长达六日的附属机构第59次会议（SB59）于12月6日深夜正式闭幕。会议对全球盘点、全球适应目标、减缓工作组、公正转型工作组、《协定》第六条、农业和食品安全等议题进行了广泛的讨论。会议的不同议程下所通过的谈判案文草案依然包含了不同的选项，留待第二周的缔约方大会来决策，草案中的许多选项仍需要部长进一步磋商。目前许多议题下形成的草案主要是如实体现各缔约方的观点与主张。在谈判会场外，有关能源转型、非二氧化碳温室气体减排、气候变化与健康等领域的新倡议和承诺不断涌现，与部分谈判正式议程形成呼应。

面对当下气候风险与全球挑战复杂交织的世界，气候治理议题下不断纳入新的议题，这一方面反映了系统性转型的必然要求，另一方面也把谈判带入了“深水区”。总体来说，第一周技术谈判对减缓相关议题的推进速度快于适应，作为发展中国家的核心关注之一，全球适应目标（GGA）谈判的缓慢进展更是引发了缔约方的广泛担忧。在不同议题下，关于资金和实施措施（MoI）的讨论仍然是关键的分歧。正如《公约》执行秘书长Simon Stiell所说：“现在我们这份文本只是开始，但它更像一份愿望清单……现在的关键是要从中提取出真正重要的部分。”

本期观察主要结合全球盘点技术报告的结果，与各主要领域下谈判议程的进展进行梳理。

附属机构闭幕大会现场 | 北京绿研公益发展中心 摄

   全球盘点：

xxx旨在基于报告达成一项政治决定xxx

(political decision)

为了逐渐弥合《协定》长期目标和各国国家自主贡献（NDCs）近期目标的差距，《协定》设立了每五年一次的“全球盘点”机制，定期回顾全球为落实《协定》所开展的集体努力，为进一步增强新的NDCs提供信息和指导。

2023年9月8日，《公约》秘书处发布了首次全球盘点技术对话的综合报告。报告对全球在落实《协定》目标方面的集体进展进行了评估，总结了17项主要结论，并指出需要各方进一步采取行动来弥合目标与实际行动之间差距的关键领域。

总体而言，该报告认为，自《协定》通过以来，全球气候行动力度有所增强，取得了一定的进展；但目前的总体进展并不足以使全球落实《协定》的长期气候目标。同时，该报告指出，各国政府加快行动步伐落实1.5°C目标的“窗口期”正在迅速缩小，各国仍需进一步加强NDCs的雄心，并将已经作出的承诺转化为实际的政策与行动，弥合承诺与目标之间的差距。

COP28基于技术报告的结果，针对目前全球集体气候行动进展通过政治决定，为2030年前气候行动的实施和2030年后气候目标的制定提供指导。在谈判第一周的附属会议期间，各缔约方围绕全球盘点共开展了三次高级别会议、三次联络小组会议和九次非正式磋商，在程序性上达成结论草案（draft conclusions）。至于实质性内容，附属机构会议只形成了包含关键要素的文件（textual building blocks）。该文件将所有相关议题展开，并将主要分歧和提交信息以选项形式列出，形成了一份24页、内含接近200个段落的草案，包括减缓、适应、损失与损害、资金与实施措施等关键议题。这份文件将交由第二周部长磋商进一步精简。

xxxxxxx减缓xxxxxxx

在减缓方面，全球盘点技术报告援引了联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告，指出如果要将全球温升控制在1.5°C范围内，到2030年、2035年以及2050年，全球温室气体排放应当较2019年水平相比分别减少约43%、60%以及84%，到2050年左右实现二氧化碳净零排放，并在2070年左右实现温室气体净零排放。该报告进一步指出，在实施减缓措施和制定更具雄心的NDCs目标方面仍需更多行动与支持，以确保上述减排路径能够实现。如果缺乏必要的实施行动而导致NDCs目标无法落实，差距将进一步扩大。

全球盘点案文草案呈现了现有的排放差距、实现1.5℃温控目标所需的减排力度、能源转型的目标、非二氧化碳温室气体排放和下一轮NDCs等关键信息。上述内容目前都以展现缔约方观点和提交的文本为主。

集体气候行动进展值得肯定

各缔约方承认（acknowledges）根据科学评估，目前全球较工业化前水平的升温幅度已经达到1.2℃。同时，对全球已取得的集体气候行动的实质性进展表达赞赏（express appreciation）。根据目前各国通报的最新NDCs，全球能够将平均温升控制在2.5-2.9℃范围内。此外，称赞（commends）超过全球87%GDP占比的经济体已经通报了长期温室气体低排放发展战略。如果这些战略能够得以完全落实，全球有望将温升控制在2℃以内。认识到（recognises）包括社会组织、商业机构、金融机构、城市和其他地方行动者等在内的非国家主体能够对全球气候集体行动作出重要贡献。

体现了基于科学的温室气体减排路径

全球盘点要素文件纳入了IPCC第六次评估报告的结论，提出缔约方认识到（recognizes）将温升控制在1.5℃之内需要全球在2025年实现温室气体排放达峰，并且需要采取迅速、深度、可持续的减排行动，从而到2030年和2035年，分别较2019年排放水平减少43%和60%的温室气体排放，并到2050年实现二氧化碳的“净零”排放。

此外，全球盘点要素文件还提出，缔约方进一步注意到（further notices），如果目前所有NDCs，包括有条件的NDCs贡献（即需要额外的资金、技术、能力建设等方面支持才能落实的目标）能够得以全面落实，预计到2030年，全球温室气体排放水平将比2019年水平减少5.3%。同时，要实现这一目标，主要取决于发展中国家是否能够获得更为充分的资金、技术和能力建设等方面的支持。当仅考虑当前无条件的NDCs目标时，到2030年的全球温室气体排放则将较2019年水平高出1.4%。显然，与上面提及的落实1.5°C目标减排路径相比，当前各缔约方的NDCs目标和行动力度仍亟需增强。

IPCC决策者摘要提供的结论是基于科学事实，且经过各国逐行审议通过，可以为全球提供基于科学的气候行动路径。然而，以上两段基于科学事实和结论的内容在目前的要素文件都是仅作为备选选项列出，对应的另外备选选项则是“无文本”（no text）。有观察员表示，在全球盘点的案文中纳入全球集体温室气体减排的目标与路径，有利于为缔约方制定并通报下一轮增强雄心的NDCs提供参考。

尚未取得共识的全球能源转型目标

全球盘点要素文件中列出了本十年内（2021-2030）的能源转型目标，主要涵盖扩大可再生能源装机规模和提高能效、淘汰化石燃料、部署零碳和低碳技术（包括碳捕集、利用和封存等移除技术和低碳制氢技术）等方面。

扩大可再生能源装机规模和提高能效方面，要素文件纳入了国际可再生能源机构（IRENA）和国际能源署（IEA）提出的减排路线图，即提出到2030年，将全球可再生能源装机规模提高至2022年装机水平三倍，规模达到11,000GW，同时将全球平均能效水平年增长率在2022年水平基础上翻两倍至4.1%。

淘汰化石燃料方面，要素文件首次提出了“有序”（Orderly）、“公正”（Just）地淘汰（Phase out）化石燃料。另外一个备选的目标则是淘汰未采用碳捕集与封存措施的（unabated）化石燃料。这两项目标选项是COP大会决议中首次明确提出要“淘汰”化石燃料。一些缔约方认为“有序”和“公正”的含义不清晰，缺乏对时间线和转型路径的说明。还有缔约方则认为仅提及淘汰“未采用碳捕集与封存措施的”化石燃料，实际上是模糊了“减少化石燃料使用”和“减少化石燃料排放（emissions）”的区别，延缓化石燃料行业实现系统转型的时机，担心导致全球错过实施迅速、深度、可持续减排的时间窗口。

此外，要素文件中还有一项专门针对淘汰燃煤发电的目标，在格拉斯哥COP26决议的基础上增加了时间线，提出在本十年内快速淘汰未采用碳捕集与封存措施的（unabated）的煤电，并立即停止批准新建燃煤发电项目。同时“认识到”（recognising）IPCC提出的到2030年将煤炭使用量较2019年水平减少75%的路线图。

COP26期间，小岛屿国家就呼吁应当“加速淘汰煤炭和化石燃料补贴”（accelerate the phasing-out of coal and subsidies for fossil fuels），但各国就“淘汰”还是“逐步减少”煤炭产生分歧。经过反复磋商与修订，最终COP26大会通过的决议文本的表述为：“加快努力逐步减少（phase down）未采用碳捕集与封存措施的（unabated）的煤电，淘汰（phase out）低效的化石燃料补贴。”

与两年前的决议文案相比，本次的全球盘点要素文件系首次为淘汰未采用碳捕集与封存措施的的煤电制定了时间目标（“本十年内”），并释放出立即停止新增燃煤发电的信号。然而，值得注意的是，以上每一项目标均作为备选选项列出，与之对应的则是“无文本”选项，甚至对于能源转型整体目标这一部分也作为一个备选选项。此外，即使对于能源转型整体目标而言，要素文件中使用的表述也仅为：号召（Calls upon）各缔约方在各方面采取进一步行动，而非采用语义上更强的、更具约束力的“敦促”（urge）或“要求”（request）。这意味着，各缔约方之间尚未就能源转型的路径取得共识，全球盘点决议文本能否体现上述能源转型目标仍待本周进一步观察。

首次在案文中纳入非二温室气体定量减排目标

自格拉斯哥COP26发起全球甲烷倡议以来，以甲烷为代表的非二氧化碳温室气体减排承诺与行动逐步主流化。在大会开幕前夕，中美达成的《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》中，也专门提出将落实各自国家甲烷行动计划并适情细化进一步措施。在全球盘点目前通过的要素文件中，同样体现出对非二氧化碳温室气体减排的相关目标，包括邀请（invites）缔约方“在2030年前将全球甲烷排放减少至少30%，在2035年前减排40%”的定量选项，这也能为各缔约方在控制非二氧化碳排放行动方面提供更明确的指引。

新一轮国家自主贡献（NDCs）

如上文所述，全球盘点机制的设立是为了能够定期回顾全球为落实《协定》所开展的集体努力，进而为进一步增强新的国家自主贡献提供信息。对于如何体现全球盘点对更新国家自主贡献，缔约方之间也有不同的意见。根据全球盘点的要素文件，有缔约方认为有必要重申更新的国家自主贡献应当在反映共同但有区别的责任和各自能力原则的基础上尽可能增强雄心，要求各缔约方在COP30前至少9-12个月提交国家自主贡献，说明新的国家自主贡献如何采用了全球盘点成果所提供的信息支持，并鼓励各缔约方将新一轮的国家自主贡献时间框架设定到2035年。但也有缔约方认为，此处仅需要提出号召（call upon）各缔约方根据全球盘点结果更新国家自主贡献和加强对气候行动的支持，无需进一步明确要求。

在NDCs的内容方面，要素文件中也提供了两个选项，选项一鼓励所有缔约方下一轮NDCs中提出覆盖全经济范围、所有温室气体的绝对减排目标，并与最新科学估算的1.5℃目标的路径保持一致；而选项二则是“无文本”。

xxxxxxx适应xxxxxxx

全球盘点技术报告指出，虽然各缔约方在制定适应政策、开展适应行动等方面取得了一定进展，然而目前大部分适应行动都是分散的、渐进的、针对特定部门的，且存在各区域分配不均的现象。随着气候变化对经济社会不同部门的冲击与影响日益严峻，全球需要积极推动转型适应，通过社会经济的系统性转型，增强人类社会系统和自然生态系统的气候韧性。同时，在适应领域，发达国家和发展中国家气候脆弱性和适应能力存在很大差距，这需要发达国家进一步在动员适应资金、提供技术和能力建设等方面给予发展中国家支持。

基于缔约方对全球盘点第一版案文的反馈，第二版案文纳入了《全球适应差距2023》报告的最新结论（适应资金的需求与动员水平的差距高达10-18倍），体现了发展中国家缔约方的诉求。但是，全球盘点适应部分的文本与全球适应目标（GGA）的决议关联紧密，而GGA的谈判进展缓慢，所以目前全球盘点的文本仅为GGA留出了占位符。如果GGA的谈判在第二周无法取得共识、或是在整体目标和实施措施等方面的案文没有达到预期，则同时会削弱全球盘点为适应领域提供的政治信息的力度。

全球适应目标（GGA）按计划将在本次COP通过决议，这项议程的成果是发展中国家缔约方的核心关注之一。自2021年开始，为期两年的“格拉斯哥-沙姆沙伊赫全球适应目标工作组”已经开展了八次工作坊，对GGA的总体目标、与适应政策周期相关的具体目标、主题、跨领域考量和指标等方面进行了深入讨论，也形成了体现各利益相关方观点的报告，详见《全球气候治理进展与差距：团结一心共落实，以行动促雄心》简报的适应部分。

12月4日，在附属机构大会闭幕的前两天，有关GGA的谈判案文草案正式发布，由“进展”、“GGA的目的”、“具体目标”、“跨领域考量”、“通报及与全球盘点的关系”、“适应资金/实施措施”、“实施GGA框架的未来工作”等部分组成。这份案文草案提出了2030年前在水、粮食和农业系统、健康、生态系统、基础设施和人类聚居地、减贫和生计、保护物质文化遗产等适应重点领域的目标（见表1），以及在适应政策制定周期中在气候风险评估、规划、实施和监督、评估和学习（MEL）等领域的具体目标（见表2）。在资金和实施措施方面，草案仅再次强调了发达国家适应资金翻倍的承诺以及要实现减缓和适应资金间的平衡。由于这份案文草案缺乏定量目标，在资金和实施措施方面也缺乏雄心和对具体差距的表述，发展中国家缔约方普遍表示这份案文草案是“难以接受的”（unacceptable）。

表1 GGA案文草案中提出的2030年适应重点领域目标 | 绿研绘制

表2 适应周期的具体目标 | 绿研绘制

12月5日，联合主席发布了更新的案文草案，这份草案区分了总体目标和主题目标，但在目标的表述上基本与上一份案文保持一致。在适应资金和实施措施方面，草案给出了包含在2030年至少每年动员4,000亿美元的多边气候资金、而发达国家双倍适应资金的承诺仅能收窄5-10%发展中国家的适应差距的选项。在附属机构的闭幕会议上，包括77国和中国（G77+China）、环境完整性集团（EIG）、小岛屿国家（AOSIS）、非洲国家集团（AGN）、立场相近发展中国家（LMDCs）、阿拉伯国家集团等缔约方均表示对GGA谈判进展缓慢的担忧。

xx x损失与损害x xx

根据全球盘点技术报告，开展适应行动以及应对损失与损害的窗口也在迅速关闭，全球仍然迫切需要增加适应行动，并在气候和发展政策方面采取紧急行动，全面管理风险，以避免、尽量减轻和处理损失与损害。另一方面，气候变化导致的极端气候事件反复发生对增加气候韧性造成影响，如果不采取充分的适应行动，将导致人类和自然系统难以从损失与破坏中恢复。

11月30日，在COP28大会开幕首日，缔约方即通过了损失与损害资金机制运作的决议，明确了基金的运作主体和治理机制（见图1）。在为期四年的过渡期内，基金会以世界银行下金融中介基金（Financial Intermediary Fund，FIF）的形式开展运作，详情可参考绿研发布的“大会首日通过损失与损害资金机制运作协议”。截至谈判第二周首日，发达经济体对损失与损害基金的承诺注资规模已经超过7亿美元。

需要注意的是，与全球应对损失与损害的资金需求相比（据多家智库估算，全球损失与损害的资金需求可能在1,000亿到5,800亿美元之间），目前承诺的规模仍然很有限。但决议的通过是一个好的开始，能够成为基金获得资金投入并运行的基础，以确保发展中国家获得应对损失与损害的资金支持。

图1 损失与损害资金运作与出资规模 | 绿研绘制

xxx资金与实施措施xxx

全球盘点技术报告还对资金、技术和能力建设三个领域的行动与差距进行了总结，提出发达国家需要迅速加大对发展中国家气候行动的资金支持力度，将现有清洁技术迅速投入使用，加快技术创新、开发和转让，并扩大对发展中国家的能力建设支持。

在资金部分，现有全球盘点的案文草案体现出了基于科学估算的定量资金需求，包括在2030年前每年对清洁能源高达4.3万亿美元的投资需求，发展中国家2,150-3,870亿美元的适应资金需求。案文也体现了1,000亿美元资金承诺的实现情况、新的集体量化资金目标（NCQG）相关决议的占位，以及金融系统改革对实现气候目标的重要性等内容。目前体现各方分歧的选项包括：私营部门在实现全球低温室气体排放转型和气候韧性发展中的作用，是否需要成立一个使资金流动符合《协定》目标的实施工作组以及提供气候资金的质量、即动员赠款和优惠贷款重要性的表述等。

xxxx共同但有区别的责任xxxx

与各自能力原则

全球盘点谈判案文草案草案如何体现共同但有区别的责任与各自能力原则也成为会场内的焦点之一。发展中国家方强调，公平原则和共同但有区别的责任原则，“认识到”（recognising）这些原则是全球应对气候变化的核心，对长期应对气候变化的全球努力有重要的指导意义。在草案文本的减缓部分，有缔约方认为应当提出“承认”当前全球剩余的“碳预算”，即要实现《协定》1.5°C目标所能继续排放的温室气体空间已几近耗尽，并对1850-2019年期间的历史二氧化碳累计排放量占据全球实现1.5°C目标碳预算的五分之四“表示关切”（express concern）。这意味着全球盘点需要考虑工业革命以来的历史排放责任，强调共同但有区别的责任和各自能力原则以及公平原则，但有缔约方对此表示反对，不建议将该表述纳入正式案文文本。此外，也有缔约方提出，“公平”是复杂和多维度的，指出各国国情对落实《协定》目标的“贡献”能力不同。这样的表述则是淡化了各国对于历史温室气体排放的“贡献”不同的历史责任。

xxxxx谈判外的承诺xxxxx

第一周的谈判进程之外，多个国家主体与非国家主体在能源转型、甲烷减排、健康和资金等方面做出了多元而雄心勃勃的承诺（见图2）。12月2日，118个国家联合签署了《全球可再生能源和能效承诺》。随后，签署国数量逐渐增加至123个。这是在G20《新德里宣言》和中美《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》之后，对三倍可再生能源和两倍能效目标的自愿承诺。此外，包括所有G7集团国家在内的22个国家签署了《三倍核能》宣言。甲烷方面，美国公布了甲烷减排的最终标准，石油和天然气领域的私营部门也做出了甲烷净零排放承诺，世界银行启动了两项合作计划助力全球甲烷减排。资金方面，阿联酋承诺将投入300亿美元以撬动更多气候投融资，并投入50亿美元激励更多资金流入南方国家。在世界气候行动峰会期间，两项关于农业与健康的宣言分别通过，有助于推动这两个领域在国家政策层面的承诺和行动。

图2 COP28第一周各方在能源转型、甲烷减排、农业、健康和资金方面的承诺 | 绿研绘制

写在最后

本届COP28的举办地在迪拜世博城，以2020迪拜世博会（中东、非洲和南亚地区的首个世博会）为基础建造而成。恰与世博城的主旨相呼应，此时在迪拜见证宇宙的瞬息：领导人慷慨激昂的陈词和雄心勃勃的承诺，谈判代表夜以继日的逐字协商，气候行动者或振奋、或冷静、或愤怒的创造、交谈与呼吁…… 气候变化风险当前的焦虑与积极寻求解决方案的动力交织在一起，大会进程中的每一天都是全球气候治理的横切面。

于是，或许我们会因不断涌现的新承诺和倡议而鼓舞，或许我们会为了某些谈判进程的缓慢推进而失落，但这都不是我们在此地意义的全部。同全球盘点的理念一致，承诺不必然指向实施，气候行动的落实和气候目标的实现需要长期、持续的监督、评估和调整。我们能从这份“成绩单”里得到什么，我们能基于这些共识落实什么，下期观察再见！

原文链接：阿联酋COP28首周观察 | 全球盘点折射多方主张